Analyse der Vernehmlassung zur Teilrevision des Fernmeldegesetzes (FMG)

Grundlagenanalyse zu Gesundheitsschutz und
demokratischer Entscheidungsfindung

Urs Raschle, Messtechniker und Fachexperte für EMV, EMF und Elektrobiologie, Dezember 2025

TEIL A – ZUSAMMENFASSUNG

(Kurzfassung)

Die mit der Revision verfolgten Ziele – insbesondere effizientere Verfahren, Planungssicherheit und der Ausbau moderner Kommunikationsinfrastrukturen – sind grundsätzlich nachvollziehbar. Die vorliegende Analyse richtet sich nicht gegen diese Ziele, sondern gegen die Art ihrer Umsetzung und die damit verbundenen strukturellen Verschiebungen.

Die vorgeschlagene Teilrevision des Fernmeldegesetzes (FMG) im Bereich Mobilfunk wird offiziell als technische Vereinfachung und Vollzugsoptimierung dargestellt. Bei genauer Betrachtung handelt es sich jedoch um einen grundlegenden Systemwechsel mit tiefgreifenden Auswirkungen auf den gesundheitlichen Schutz der Bevölkerung sowie auf die demokratische Mitwirkung.

Im Zentrum steht eine zeitliche Verschiebung der Vorsorge: Der Schutz vor nichtionisierender Strahlung wird aus dem klassischen Baubewilligungsverfahren herausgelöst und in ein separates Melde- und Kontrollverfahren überführt. Damit werden gesundheitliche Fragen nicht mehr dort geprüft, wo Standortentscheide gefällt werden, sondern erst nachgelagert – teilweise erst nach Inbetriebnahme der Anlagen.

Die Revision trägt dabei der Tatsache nicht ausreichend Rechnung, dass die wissenschaftliche Bewertung elektromagnetischer Felder weiterhin Unsicherheiten aufweist und gerade diese Unsicherheiten den Kern des Vorsorgeprinzips bilden.

Diese Verschiebung hat mehrere zentrale Folgen:

• Das Vorsorgeprinzip verliert seine präventive Wirkung und wird faktisch entkernt – Vorsorge wird von einem vorbeugenden Schutzinstrument zu einer nachträglichen Reaktion.
• Die demokratische Beteiligung wird von einer gestaltenden Mitwirkung (Einsprache) zu einer reaktiven Rechtsdurchsetzung (Beschwerde) umgebaut – aus “mitgestalten” wird “nachträglich bekämpfen”.
• Beschwerden haben in der Regel keine aufschiebende Wirkung, wodurch Fait-accompli-Situationen entstehen: Anlagen laufen bereits, bevor Beschwerden behandelt werden.
• Die Beweislast verschiebt sich faktisch von den Betreibern zur Bevölkerung. Betroffene müssen nachträglich beweisen, dass etwas nicht stimmt – und dafür eigene Messungen finanzieren (Kosten: 3’000–8’000 Franken), technisches Fachwissen aufbringen und Zeit investieren. Dies führt zu einer sozialen Selektion: Nur wer über entsprechende Ressourcen verfügt, kann Rechtsschutz noch wirksam in Anspruch nehmen.
• Die Kontrolle der Strahlenbelastung stützt sich zunehmend auf Selbstkontrolle der Betreiber (Qualitätssicherungssysteme), während unabhängige Messungen in den Hintergrund treten. Problem: QS-Systeme überprüfen Parameter, nicht Wirkungen.
• Moderne adaptive Antennen mit softwaregesteuerter Anpassung (Beamforming, dynamische Leistungssteuerung) sind mit nachgelagerter Kontrolle strukturell nicht kompatibel – sie verändern sich laufend, ohne dass dies als “Änderung” erkennbar wäre.
• Die Entmachtung der Gemeinden führt zum Verlust lokaler Kenntnisse, des bewährten Dialogmodells und birgt das Risiko zunehmender Konflikte und Vertrauensverluste in Institutionen und Verfahren.

Obwohl die geltenden Grenzwerte formal bestehen bleiben, wird ihr praktischer Schutzwert geschwächt, da reale Belastungssituationen zunehmend durch Prognosen, Modellannahmen und administrative Verfahren ersetzt werden.

In der Gesamtschau handelt es sich nicht um eine marginale Anpassung, sondern um eine strukturelle Neuordnung des Umgangs mit gesundheitlich relevanter Infrastruktur. Diese Revision erfordert daher eine besonders sorgfältige politische, gesellschaftliche und demokratische Auseinandersetzung.

TEIL B – GRUNDLAGENANALYSE

(Vertiefende Analyse)

1. Warum diese Revision mehr ist als ein technischer Umbau

Die Teilrevision des FMG wird mit Effizienzargumenten begründet: schnellere Verfahren, weniger administrativer Aufwand, Sicherstellung der Mobilfunkversorgung. Diese Argumentation greift jedoch zu kurz und verkennt die Tragweite der vorgeschlagenen Änderungen.

Tatsächlich verändert die Revision nicht nur Abläufe, sondern die Grundlogik staatlicher Vorsorge und demokratischer Kontrolle. Sie verschiebt zentrale Entscheidungen:

• zeitlich – von vorgelagert zu nachgelagert
• institutionell – von Behörden zu Betreibern
• demokratisch – von Mitwirkung zu Beschwerde

Damit wird nicht einfach ein Verfahren angepasst, sondern die Rolle von Staat, Bevölkerung und Betreibern neu definiert. Dieser Wandel betrifft zentrale Prinzipien des Umwelt- und Gesundheitsrechts sowie der demokratischen Mitwirkung.

2. Vorsorge als zeitliches Prinzip – warum der Zeitpunkt entscheidend ist

Gesundheitliche Vorsorge ist kein abstraktes Postulat, sondern ein zeitliches Prinzip. Sie entfaltet ihre Schutzwirkung nur dann, wenn mögliche Risiken vor der Realisierung eines Vorhabens geprüft, diskutiert und – falls nötig – begrenzt werden.

Im bisherigen System war der Schutz vor nichtionisierender Strahlung integraler Bestandteil des Baubewilligungsverfahrens. Dieses Verfahren ermöglichte es, Standort, Nutzung, technische Ausgestaltung und gesundheitliche Belastung gemeinsam zu beurteilen. Gerade diese zeitliche und sachliche Verknüpfung machte Vorsorge wirksam.

Die Revision löst den Strahlenschutz aus diesem Zusammenhang heraus. Gesundheitliche Fragen werden damit nicht abgeschafft, aber zeitlich nach hinten verschoben. Vorsorge wird von einem gestaltenden Instrument zu einem reaktiven Korrektiv, das erst greift, wenn Anlagen bereits errichtet oder in Betrieb sind.

Diese zeitliche Verschiebung bedeutet eine Entkernung des Vorsorgeprinzips: Nicht mehr Unsicherheit löst Vorsorge aus, sondern erst der Nachweis einer möglichen Rechtsverletzung. Vorsorge wird damit ihres Wesens beraubt.

3. Vom Baubewilligungsverfahren zum Meldeverfahren – eine praxisfremde Trennung

Bisher wurden Mobilfunkanlagen im Rahmen eines einheitlichen Baubewilligungsverfahrens beurteilt. Dieses Verfahren stellte sicher, dass gesundheitliche Aspekte dort geprüft wurden, wo Standortentscheide faktisch gefällt werden. Gemeinden und Bevölkerung konnten sich einbringen, bevor irreversible Entscheidungen getroffen wurden.

Die neue Regelung trennt diese Ebenen. Während bauliche Aspekte weiterhin bewilligungspflichtig bleiben, wird der Strahlenschutz in ein spezialgesetzliches Meldeverfahren ausgelagert.

Diese Trennung ist praxisfremd, da gesundheitliche Auswirkungen immer standortabhängig sind. Ein Schulhaus, ein Wohngebiet, ein Kindergarten – all dies macht einen Unterschied. Wenn aber Standortfragen und Gesundheitsfragen getrennt behandelt werden, geht genau diese integrative Abwägung verloren.

Die Folge ist eine Schwächung der Rolle der Gemeinden sowie der betroffenen Bevölkerung.

4. Gestaltende Mitwirkung versus reaktive Rechtsdurchsetzung

Demokratische Beteiligung erschöpft sich nicht in der formalen Existenz eines Rechtsmittels. Entscheidend ist, wann und wie dieses ausgeübt werden kann.

Die Einsprache im Baubewilligungsverfahren war ein niederschwelliges, gestaltendes Instrument. Sie ermöglichte frühzeitige Einflussnahme, Dialog, Korrekturen und Anpassungen, bevor irreversible Fakten geschaffen wurden. Sie wirkte nicht nur konfliktvermeidend, sondern auch qualitätssichernd für den Entscheid.

Mit der Revision wird diese Mitwirkung durch eine nachgelagerte Beschwerde ersetzt. Damit wird Beteiligung von einer gestaltenden zu einer reaktiven Funktion umgebaut.

Die Bevölkerung kann nicht mehr mitgestalten, sondern nur noch reagieren.

In der Praxis bedeutet dies:

• Betroffene müssen innerhalb von 30 Tagen komplexe technische und rechtliche Sachverhalte beurteilen
• Dies geschieht häufig ohne eigenen Zugang zu Messdaten und ohne fachliche Unterstützung
• Die Beschwerde erfolgt unter dem Druck bereits laufender oder realisierter Anlagen
• Die Hürden werden höher: formale Anforderungen, Kosten, Gerichtsverfahren statt Dialog

5. Fehlende aufschiebende Wirkung und Fait-accompli-Situationen

Beschwerden gegen Mobilfunkanlagen haben grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung. Anlagen können betrieben werden, obwohl rechtliche Fragen noch ungeklärt sind.

Dies führt zu Fait-accompli-Situationen: Der Betrieb wird zur Normalität, eine spätere Korrektur zur begründungsbedürftigen Ausnahme. Für die Bevölkerung bedeutet dies, dass mögliche gesundheitliche Belastungen hingenommen werden müssen, während der Rechtsschutz nachgelagert greift.

Damit entsteht eine faktische Beweislastumkehr: Nicht mehr der Betreiber muss vorab die Unbedenklichkeit nachweisen, sondern Betroffene müssen nachträglich begründen, weshalb Einschränkungen notwendig wären.

5.1 Soziale Selektivität des Rechtsschutzes – wer kann sich noch wehren?

Diese Beweislastumkehr hat konkrete, gravierende soziale Folgen. Betroffene müssen:

• Ein unabhängiges Messinstitut beauftragen (Kosten: 3’000–8’000 Franken) – oft ohne Garantie, dass die Behörden dann tatsächlich handeln
• Über technisches Fachwissen verfügen oder dieses teuer einkaufen – normale Bürgerinnen und Bürger sind damit überfordert
• Zeit für komplexe, langwierige Beschwerdeverfahren aufbringen – neben Beruf und Familie kaum leistbar
• Die psychische Belastung eines Rechtsstreits tragen – während die Anlage bereits in Betrieb ist und Fakten geschaffen wurden

Ein Rechtsschutz, der Kosten, Fachwissen und Zeit voraussetzt, ist kein allgemeiner Rechtsschutz mehr, sondern ein selektiver.

Faktisch können nur noch Menschen mit entsprechenden finanziellen, zeitlichen und bildungsbezogenen Ressourcen ihre Rechte wirksam wahrnehmen. Dies widerspricht dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes für alle und führt zu einer sozialen Spaltung: Wer kann sich Gesundheitsschutz noch leisten?

6. Qualitätssicherungssysteme: Parameter statt Wirkungen

Ein zentrales Element der Revision ist die verstärkte Abstützung auf Betreiber-interne Qualitätssicherungssysteme (QS). Diese Systeme überwachen, ob Anlagen innerhalb der gemeldeten technischen Parameter betrieben werden.

QS-Systeme überprüfen jedoch Parameter, nicht Wirkungen.

Das bedeutet konkret: Das System misst, ob die Antenne so sendet, wie sie soll – aber nicht, welche Strahlung tatsächlich bei den Menschen ankommt.

QS-Systeme können einen Beitrag zur formalen Regelkonformität leisten. Sie ersetzen jedoch keine unabhängige Beurteilung realer Expositionssituationen vor Ort. Gerade bei modernen Mobilfunksystemen ist die tatsächliche Belastung dynamisch und kann erheblich von Prognosen abweichen.

Ohne verbindliche, unabhängige Feldmessungen besteht die Gefahr, dass formale Regelkonformität mit tatsächlichem Gesundheitsschutz verwechselt wird.

6.1 Adaptive Antennen und die Grenzen der Prognose – warum Software-Systeme strukturell nicht mit nachgelagerter Vorsorge kompatibel sind

Moderne Mobilfunksysteme – insbesondere 5G – verwenden adaptive Antennen mit Beamforming. Diese Systeme passen Sendeleistung, Ausrichtung und Frequenzbänder in Echtzeit softwaregesteuert an die aktuelle Netzlast an.

Dies bedeutet konkret:

• Die Strahlencharakteristik ist nicht mehr statisch, sondern dynamisch – sie verändert sich sekündlich
• Software-Updates können die Leistungsparameter grundlegend verändern – ohne dass dies als bewilligungspflichtige “Änderung” erkennbar oder meldepflichtig wäre
• Beamforming erzeugt räumlich und zeitlich stark variable Spitzenbelastungen – deutlich höher als der Durchschnittswert
• Die kumulative Wirkung mehrerer adaptiver Antennen am gleichen Standort ist rechnerisch kaum zu erfassen und wird in Prognosen typischerweise unterschätzt
• Neue Frequenzbänder können per Software-Update aktiviert werden – ohne dass jemand davon erfährt oder eine neue Prüfung stattfindet

Systeme, die sich softwaregesteuert laufend verändern, sind mit nachgelagerter Vorsorge strukturell nicht kompatibel.

Sie erfordern eine vorgelagerte, unabhängige Prüfung – nicht nur eine administrative Meldung nach dem Motto “Vertrauen ist gut”. Bei dynamischen Systemen ist Kontrolle nicht optional, sondern zwingend.

7. Prognosebasierte Messlogik und die 80-%-Schwelle

Die vorgesehene Auslösung von Abnahmemessungen ist in der Regel erst vorgesehen, wenn prognostisch 80% des Anlagegrenzwertes an Orten mit empfindlicher Nutzung erreicht werden. Diese Schwellenlogik verengt den Blick auf modellierte Maximalwerte.

Prognosen sind notwendige Werkzeuge, aber sie sind stets abhängig von Annahmen, Vereinfachungen und Modellparametern.

Reale Belastungen können jedoch erheblich von Prognosen abweichen:

• durch Reflexionen an Gebäuden
• durch Mehrwegeausbreitung in komplexen baulichen Situationen
• durch kumulative Effekte mehrerer Antennen
• durch adaptive Steuerung, die in statischen Modellen nicht abgebildet wird

Gerade im Bereich zwischen moderater und hoher Grenzwertausschöpfung treten häufig Abweichungen auf. Ausgerechnet hier aber verzichtet die neue Regelung auf Messungen.

Ein wirksamer Gesundheitsschutz darf sich daher nicht ausschliesslich auf Berechnungen stützen, sondern muss reale Messungen systematisch einbeziehen.

8. Wissenschaftliche Unsicherheit und biologische Effekte – warum Unsicherheit Vorsorge begründet

Obwohl etablierte wissenschaftliche Institutionen (u. a. WHO, ICNIRP) die geltenden Grenzwerte als ausreichend betrachten, ist darauf hinzuweisen, dass diese Bewertungen auf Leitlinien beruhen, die aus einem vergleichsweise engen Kreis von Expertinnen und Experten hervorgehen und methodisch primär auf kurzfristig nachweisbare, thermische Effekte fokussieren.

Parallel dazu existiert eine Vielzahl publizierter wissenschaftlicher Studien, die sich mit nicht-thermischen Wirkungen, Langzeitexpositionen und komplexen Signalcharakteristika elektromagnetischer Felder befassen. Solche Studien sind unter anderem in öffentlich zugänglichen wissenschaftlichen Datenbanken wie EMFdata.org systematisch erfasst und dokumentiert.

Die Koexistenz dieser unterschiedlichen Befundlagen zeigt, dass die wissenschaftliche Bewertung elektromagnetischer Felder nicht abgeschlossen ist. Gerade diese bestehende Unsicherheit bildet die zentrale Begründung des Vorsorgeprinzips und rechtfertigt eine vorgelagerte, unabhängige Prüfung vor Inbetriebnahme von Anlagen.

Die wissenschaftliche Diskussion über nicht-thermische Wirkungen, gepulste Signale, Langzeitexpositionen und vulnerable Gruppen (Kinder, Schwangere, elektrohypersensible Personen) ist jedoch weiterhin offen und wissenschaftlich umstritten.

Gerade diese Unsicherheit ist kein Argument gegen Vorsorge, sondern deren eigentliche Begründung.

Das Vorsorgeprinzip greift nicht erst bei bewiesenen Schäden, sondern bei unvollständiger Kenntnis möglicher Risiken. Es setzt dort an, wo Wissen unvollständig ist.

Ein System, das Vorsorge zeitlich nachlagert, reagiert erst dann, wenn wissenschaftliche Unsicherheiten möglicherweise bereits reale Auswirkungen entfaltet haben. Dies widerspricht der Logik präventiven Gesundheitsschutzes.

9. Gemeinden, Subsidiarität und gesellschaftliche Akzeptanz – warum Vertrauen verloren geht

Die Revision schwächt die Rolle der Gemeinden im Bereich des Strahlenschutzes erheblich. Die Zuständigkeit wird auf die Kantonsebene verlagert.

Damit gehen verloren:

• Lokale Kenntnisse über sensible Bereiche (Kindergärten, Schulen, Spielplätze, Wohngebiete)
• Das bewährte Dialogmodell zwischen Gemeinden, Betreibern und Bevölkerung
• Die politische Verantwortung und Rechenschaftspflicht vor Ort
• Die Möglichkeit für Bürgerinnen und Bürger, ihre Anliegen in direktem, persönlichem Kontakt mit der Gemeinde einzubringen

Warum führt dies zu Akzeptanzproblemen?

Langfristig hängt die Akzeptanz technischer Infrastruktur nicht allein von rechtlicher Konformität ab, sondern von der Wahrnehmung fairer, transparenter und partizipativer Verfahren.

Wenn Bürgerinnen und Bürger erleben, dass:

• ihre Gemeinde nichts mehr zu sagen hat
• Entscheidungen “von oben” in kantonalen Amtsstuben getroffen werden
• sie erst reagieren können, wenn Anlagen bereits laufen
• der Rechtsschutz faktisch nur noch für Ressourcenstarke zugänglich ist
• niemand mehr da ist, mit dem sie vor Ort sprechen können

…dann sinkt das Vertrauen in Institutionen, Verfahren und politische Entscheide. Konflikte werden nicht gelöst, sondern verschärft und verlagert – aus dem Dialog ins Gericht, aus der Gemeinde auf die Strasse.

Die vorgeschlagene Zentralisierung birgt das Risiko, dass das Gesetz sein eigenes Ziel – die Akzeptanz und den reibungslosen Ausbau der Mobilfunkinfrastruktur – untergräbt.

10. Gesamtschau und Schlussfolgerung

In der Gesamtschau führt die Teilrevision des FMG zu einer strukturellen Verschiebung:

• von vorgelagerter Vorsorge zu nachgelagerter Kontrolle
• von gestaltender Mitwirkung zu reaktiver Rechtsdurchsetzung
• von unabhängiger Prüfung zu weitgehender Selbstkontrolle
• von allgemeinem zu selektivem Rechtsschutz
• von Bürgernähe zu Zentralisierung
• von Dialog zu Konfrontation

Diese Verschiebung betrifft nicht Randfragen, sondern den Kern des gesundheitlichen und demokratischen Umgangs mit Mobilfunkinfrastruktur.

Es geht um grundsätzliche Fragen:

• Wann werden gesundheitliche Risiken geprüft – vorher oder nachher?
• Wer kontrolliert – unabhängige Stellen oder die Betreiber selbst?
• Wer kann sich noch wehren – alle oder nur Ressourcenstarke?
• Wo werden Entscheidungen getroffen – bürgernah oder zentralistisch?
• Was bleibt von Vorsorge, wenn sie erst nachträglich greift?

Diese Revision erfordert daher substanzielle Korrekturen, um sicherzustellen, dass technischer Fortschritt nicht auf Kosten von Gesundheitsschutz, Rechtsstaatlichkeit und gesellschaftlicher Akzeptanz erfolgt.

Effizienz und Vorsorge schliessen sich nicht aus. Verfahrensbeschleunigungen könnten beispielsweise durch digitalisierte Abläufe, klare Fristen, bessere Koordination zwischen Behörden sowie standardisierte, unabhängige Mess- und Prüfprozesse erreicht werden – ohne das Vorsorgeprinzip und die demokratische Mitwirkung zu schwächen.

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